《决定》提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场。这一政策举措提出的背景有两点：

　　第一，建立城乡统一的建设用地市场是建立社会主义市场经济体制的必然要求。要素市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分。总体上看，我国土地要素市场还不完善，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。按照我国的土地管理制度，土地权属分为国有土地和农村集体土地两类。农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等，土地产权为农民集体所有。因此，现行法律严格限制了集体土地非农建设的使用范围，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权。按照城乡统筹发展的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，有利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场配置土地的基础性作用。

　　第二，建立城乡统一的建设用地市场是规范土地市场的需要。我国自1987年进行土地使用制度改革以来，国有土地使用权逐步进入市场流转，国有土地有偿使用的制度已经建立。目前，集体建设用地自发地进入市场流转的现象普遍发生。但政府各部门对农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法，集体建设用地流转处于自发和无序状态，带来了很多问题。由于缺乏规划指导和用地指标，使大量农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场，造成违规项目不断出现，规划指标屡遭突破，建设用地供应总量很难有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰。通过建立和实施严格规范的农村土地制度来规范集体建设用地交易行为，已成为今后加强农村土地管理工作的重要任务。《决定》明确提出，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”。随着工业化、城镇化的发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。以公开规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。建立城乡统一的建设用地市场是土地管理制度改革的重要举措，必须按照《决定》的要求，抓紧完善相关法规和配套政策，规范推进这项改革。